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检察机关参与环境公益诉讼 理论与实践问题探究

发布时间:2019年06月20日 作者: 系统管理员 阅读:
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?白城市人民检察院? 宿梦莹

? ? ? ?摘要:随着我国经济的快速发展,环境污染、生态破坏问题日渐突出,环境公益诉讼也成为了近年来理论界和司法实务领域经常探讨的一个话题。随着检查机关提出了公益诉讼的试点方案及实施办法,检察院参与公益诉讼具有了正当性。本文通过学习我国多地检察机关参与环境公益诉讼案件积累的实践经验,重新思考了检察机关提起环境公益诉讼研究的新方向和制度构建的新趋势。
? ? ? ?关键词:生态环境;环境公益诉讼;检察机关
随着我国城市化、现代化、工业化进程的不断加快,环境污染问题越来越凸显,造成的社会危害也越来越大,生态环境保护已成为了全社会普遍关注的议题。习近平总书记曾指出“要把生态环境保护放在更加突出位置,像保护眼睛一样保护生态环境。”如何通过环境公益诉讼来实现保护生态环境这一公众福祉之目的亦成为有关机关和学界共同追求的目标。经过多年的实践探索,我国提出了赋予检察机关对公益诉讼案件起诉主体资格的解决方案。这一制度是我国公益诉讼制度的一大进步,能够解决以前我国损害公共利益的行为诉讼主体缺位的状态,有利于保护公共利益免受侵犯,有利于我国环境公益诉讼制度的完善,有利于社会的发展以及公众权利的保护。

? ? ? ? 环境公益诉讼概述
? ? ? ?(一)环境公益诉讼的概念
? ? ? ? 环境公益诉讼是指社会成员,包括公民、企事业单位、社会团体依据法律的特别规定,在环境受到或可能受到污染和破坏的情形下,为维护环境公共利益不受损害,针对有关民事主体或行政机关而向法院提起诉讼的制度。实践证明,这项制度对于保护公共环境和公民环境权益起到了非常重要的作用。
? ? ? ?(二)环境公益诉讼的特征
? ? ? ? 1.环境公益诉讼的主体具有特殊性。环境公益诉讼的发起者不一定是与本案有直接利害关系的人。环境公益诉讼的提起者包括社会成员,如公民、企事业单位和社会团体。提起环境公益诉讼的社会成员,既可以是直接的受害人,也可以是无直接利害关系的人。任何组织或个人为了维护国家、社会利益都可把侵害公共环境利益之人推上被告席。环境公益诉讼的对象既包括一般的民事主体,也包括国家行政机关
? ? ? ? 2.环境公益诉讼目的具有特殊性。环境公益诉讼的目的是维护环境公共利益。具体来说,是为了保护国家环境利益、社会环境利益、及不特定多数人的环境利益,追求社会公正、公平,保障社会可持续发展。
? ? ? ? 3.环境公益诉讼具有显着的预防性,同时兼具补救功能。环境公益诉讼的提起及最终裁决并不要求一定有损害事实发生,只要能根据有关情况合理判断出可能使社会公益受到侵害,即可提起诉讼,由违法行为人承担相应的法律责任。这样可以有效地保护国家利益和社会秩序不受违法侵害行为的侵害,把违法行为消灭在萌芽状态。在环境公益诉讼中,这种预防功能尤为明显且显得更为重要,因为环境一旦遭受破坏就难以恢复原状,所以法律有必要在环境侵害尚未发生或尚未完全发生时就容许公民适用司法手段加以排除,从而阻止环境公益遭受无法弥补的损失或危害。
? ? ? ? 4.环境公益诉讼诉讼对象特殊。环境公益诉讼可以是针对民事主体,也可以是针对行政主体。一般民事主体是指由于在社会生活经济活动中对环境造成破坏或损害即可以成为环境公益诉讼的对象。而在行政主体而言,行政机关作为公共利益的维护者,在个体利益的驱动下也往往未履行其法定职责,对环境造成严重的危害。甚至,国家推行的一些规划计划政策也只注重了经济利益忽略了环境价值,对环境造成的危害更为严重。所以这也就成为环境公益诉讼的另一类对象。
? ? ? (三)吉林省环境公益诉讼的发展现状
? ? ? ? 2015年7月,全国人大常委会授权最高人民检察院在北京、吉林等13个省区市开展为期两年的提起公益诉讼试点。吉林省检察机关按照“高站位谋划、高层次部署、高规格推进、高质效落实”的工作思路,牢牢把握吉林经济社会发展全局,在授权决定和最高人民检察院试点方案的框架内,进行积极而又审慎的探索实践,在办案数量、办案质量、制度探索和队伍建设等方面取得了积极成果。???
吉林省检察机关参与的公益诉讼案件中,环境公益诉讼案件占比较高,从生态文明建设层面看,对贯彻保护环境的基本国策,推动绿色发展和永续发展具有重大意义。例如,吉林省白城市莫莫格自然保护区管理局等单位不依法履行职责案中,白城市检察院向莫莫格自然保护区管理局、镇赉县政府等行政机关发出检察建议,要求依法履行职责,采取有效措施,制止非法取土行为。该案中白城市检察院提起公益诉讼制度的诉前程序,遵循检察公益诉讼辅助性原则,促使有监督管理权的行政机关协助配合,最终有效地制止了非法破坏湿地的行为。例如,吉林省大安市人民检察院诉大安市林业局不依法履行职责公益诉讼案中,大安市人民检察院发出诉前检察建议后,行政机关虽然履行了部分监督管理职责,但是没有达到全面履行职责的标准,即整改不到位,被破坏的林地仍处于未恢复的状态,检察机关遂提起公益诉讼,最终胜诉。
? ? ? ? ?二、检察机关参与环境公益诉讼的理论基础
? ? ? ? ? 现代公共利益理论齐遍认为,维持公共秩序、公共安全和公共福利是国家的重耍职能,也是国家存在的合理性依据和长治久安的必要条件。因此,当国家利益受到侵害时,必须授权专门的国家机关代表国家进行追诉。而检察机关作为司法分权和制衡的产物,一贯承担着维护整体公众利益的职责,理应是公共利益的代表。检察机关作为环境公益诉讼原告身份参与到案件中来,既是符合我国法治社会建设趋势,又是为了应和检察院作为国家机关在维护国家利益面前的职责和决心,更是迎合我国目前在环境保护方面存在缺失的现实环境。
? ? ? ? ?(一)检察机关所特有的“公诉权”理论。
? ? ? ? ?“公诉权”是检察机关对违反法律的行为提起控诉并出庭支持其主张的权力。公诉权的行使在本质上是以公益为基础的,因而公诉权并不必然局限于刑事诉讼。在传统形式下,检察机关行使起诉权的范围相对是比较窄的,法律的规定的不完善使得检察机关无权对公益案件提起诉讼,这是不合理的。检察机关代表国家以起诉等方式维护公益,既是维护国家利益和社会公共利益的政治需要,也是以公权力保障人权和程序公正的社会需要。环境公益诉讼更需要检察机关这种具有的强制性的“公诉权”来积极有效的进入到程序环节。当环境作为一种公共利益受到直接或间接的侵害或对环境公益有重大侵害隐患之时,需要一个法定的机构来肩负起维权的职责,作为法定监督机关的人民检察院就有资格作为环境诉讼的原告去提起公诉,以维护环境公共利益。这需要立法上的细化来确定检察院提起环境公益诉讼的权力。
? ? ? ? (二)检察机关提起环境公益诉讼的法律依据。
? ? ? ? ?检察机关提起环境公益诉讼具有合法性,有法律文件作为支撑,相关司法解释以及法律的不断完善更体现检察院提起环境公益诉讼的存在符合法治建设要求,是我国目前司法建设领域的重要内容。《全国人大常委会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》于2015 年 7 月 1 日发布并实施。实施目的是加强对国家利益和社会公共利益的保护,第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议决定授权最高人民检察院在生态环境保护等领域开展公益诉讼试点。这是我国在法律领域第一次提出检察院可以作为原告参与到公益诉讼中来。紧接着在2015 年 12 月 24 日最高人民检察院出台《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》,规定检察院提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的相关适用条件明确检察院如何提起公益诉讼。在 2016 年3 月 1 日,最高人民法院关于印发《人民法院审理检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》的通知,进一步明确检察院提起公益诉讼的相关流程。2017 年 6 月 22 日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议上,最高人民检察院检察长曹建明对《民诉法(草案)》和《行诉法(草案)》作出了说明。认为通过检察机关试点工作,检察机关积累了丰富的经验,正式建立检察机关提起公益诉讼制度的时机成熟。基于此,全国人大常委会作出关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的决定。对《中华人民共和国民事诉讼法》作出修改,第五十五条增加一款作为第二款,对《中华人民共和国行政诉讼法》作出修改,第二十五条增加一款作为第四款。该决定自 2017年 6 月 27 日发布,《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》根据该决定作出相应的修改,并重新公布,在 2017年 7 月 1 日开始实施。第一次在全国范围内以法律位阶效力确立了检察院参加公益诉讼制度,体现了人民检察院提起环境公益诉讼具有合法性。
? ? ? ? 三、检察机关参加环境公益诉讼实践中面临的问题
? ? ? ? 人民检察院作为民事公益诉讼主体参与到公益诉讼中来,是当今社会形势下必行之路,目前的《试点方案》在实践中确己取得了很大成就,但是在实践中存在一些亟待解决的问题,需要在探索中进一步规划。
? ? ? ?(一)检察院提起环境公益诉讼制度运行中存在内部阻碍
首先存在的是自我冲突,检察机关法律监督职能与其环境公益诉讼原告身份存在冲突。检察机关对法院及其工作人员适用法律的司法行为进行监督,监督是否存在徇私舞弊、枉法裁判、受贿以及滥用职权等行为;对行政执法人员也进行监督,监督其在行政执法过程中是否存在超越职权、滥用职权和违反法定程序等以权谋私的违法行为;对公民、法人则主要监督其是否具有违法犯罪行为。作为国家机关,检察院行使法律监督职能时要恪守中立原则,公平公正的监督法律的实施,维护法律秩序的良好运行。检察院以原告身份提起环境公益诉讼,是为了维护国家、集体和社会的利益而存在,其目的是为了维护生态环境的良好发展而自行提起环境公益诉讼,体现的是对实体公正的追求。两者在诉讼中所处的地位不同,目的不同,价值追求不同。行使法律监督职责的检察院以原告身份提起环境公益诉讼,其法定职能与其原告身份存在冲突和矛盾,容易出现既是运动员又是裁判员的现象。作为被检察院监督的法院在心理的天平上容易倒向检察院,不利于公平正义的维护和彰显,对于被告来说,处于弱势地位,当其败诉时容易对法律信仰产生动摇,使法律的权威性和法院的权威性减弱。
? ? ? ? 检察院提起环境公益诉讼并无具体可操作的程序也是该制度运行中存在的内部阻碍。检察院提起环境公益诉讼作为一项新设制度,除了《民诉法》第五十五条第二款和《行诉法》第二十五条第四款中规定检察院作为公益诉讼原告主体身份外,并无其他操作流程的规定,仅仅在一些司法解释文件中做出过一些概要性的规定。如作为一项新设制度,检察院作为环境公益诉讼的原告具有何种权利,应承担何种义务,其权利义务是更偏向于其作为法律监督机关还是作为公益诉讼原告身份。再者,对于公益诉讼中检察院的取证和举证责任的承担问题,检察院动用职权取证是否会导致出现权利滥用的局面,举证责任是采用一般的倒置原则还是基于检察院公权力机关行使者地位赋予检察院,学界和理论界对此认识存在分歧。再次是对于诉讼结果的承担问题,若检察机关胜诉则一切费用由被告承担,但若是检察机关败诉,则如何承担败诉后果值得探讨。最后则是争论颇多的上诉和再审问题。众所周知的是检察院作为抗诉机关,在启动二审和再审程序时存在极大的优势地位,而被告提起上诉或申请再审的权利将在实际上得到限制。
? ? ? ? (二)检察院提起环境公益诉讼制度运行中存在外部阻碍
检察机关提起民事环境公益诉讼与行政机关职能出现重叠,导致行政职能和司法职能出现虚置,浪费行政和司法资源。在相关法律规定中,检察院提起环境公益诉讼对象与法院规定的检察院提起环境公益诉讼对象之间存在矛盾。这与我国惯常处理事务的手段有关,出现一个问题就解决一个问题,头痛医头脚痛医脚忽略整体的做法导致在相关部门之间缺乏沟通,出现矛盾。
? ? ? ? ?四、检察机关参加环境公益诉讼中面临阻碍的解决路径
? ? ? ? (一)制定配套的法律,形成完备的法律体系。
? ? ? ? ?完善检察院提起环境公益诉讼制度最大的阻碍是欠缺一套完备的法律制度的建设。而使公益诉讼从试点走向常规,构建完善的法律体系不可或缺,根据实践经验的积累,检察院进行环境公益诉讼缺乏可操作性程序导致检察院运行该制度时无法可依,只有将权力进行规制才能更好的促进权力运行,防止检察院滥用职权,更好地维护社会公共利益。首先,是对于检察院在该制度中所享有的权利和义务问题。检察院作为原告享有和民事诉讼和行政诉讼原告同等的权利和义务,但是由于检察院作为国家法律监督机关具有自身特有的职能,该职能导致原被告诉讼地位不对等,因此需要对该职权在环境公益诉讼中的使用进行规制使得在环境公益诉讼制度中,原被告享有对等的权利和义务,有意识的削弱检察院作为国家法律监督机关的职能。削弱法律监督职权最有效的方法就是在检察院提起公益诉讼领域,规定检察院和被告享有相同次数和相同期限的提起再审抗诉的权利,并且将启动该程序的权利直接交由人民法院决定。其次,对于取证和举证问题,检察院可以在法律允许范围内动用自己职权调查取证,通过行使自己作为国家公权力机关职权对证据进行充分的查找,这也是为了更好地维护国家、集体和社会公共利益而赋予检察院提起环境公益诉讼原告资格的原因。但同样在证据搜集时,要注意防止出现权利被滥用的现象,需要由受案法院及上一级检察院对检察院参与诉讼的行为进行规制。对于举证问题,由于检察院公权力机关的特殊性,不存在无法取证情况,为了维护原被告平等地位,体现环境公益诉讼的公正,应该根据具体情况分配举证责任。最后,是对于诉讼结果的承担问题,对于检察院胜诉案件,则由被告承担恢复生态环境以及检察院在诉讼中为调查取证支出的合理费用。如若检察院败诉,则所有的结果应由检察院承担,从国家财政中拨出一部分资金弥补检察院的损失。
? ? ? ? (二)完善检察建议,节约司法成本
? ? ? ? ?检察建议是检察机关行使法律监督权的重要手段,通过检察建议的形式,促使法益得到保护,能节约宝贵的司法资源。根据《试点方案》的诉前程序,检察建议是公益诉讼的前置程序作为公益诉讼程序的一部分必须规范检察建议的行使权限和内容,试点地区通过提出检察建议,督促行政机关纠正违法行为,取得了较好的效果一般而言,行政机关接到检察建议后,基本能按照建议的内容,及时处理违法行为,防止公共利益继续受损,这也是当前行政公益诉讼难以进入诉讼阶段的重要原因。实践中如何合理安排检察建议使其发挥最佳效果仍然值得深入思考,笔者认为在检察机关参与公益诉讼时不仅要把检察建议作为一项前置程序,更应成为一种常规手段,将公益诉讼作为备选方案。唯有如此,才能节约宝贵的司法资源,促进司法效率的提高"同时,还应该有效监督检察建议,尤其是当检察建议不合理,行政机关提出异议时该如何操作,故今后必须明确检察建议的提出程序监督方式和补救措施,使检察建议具有可操作性愈加规范。
? ? ? ? (三)充分发挥检察机关人员的积极性主动性
? ? ? ? ?因为环境公益诉讼没有直接的利益受损者,难以产生个体和群体与利益诉求有直接的关系,故公众缺乏对诉讼过程和诉讼结果的特别关心和监督"检察机关在诉讼中所发挥的作用不亚于普通诉讼当事人,既能提起诉讼请求,参与诉讼审判,还能提出检察建议和抗诉,因此检察机关能参与行政公益诉讼的各个环节,发挥着不可替代的作用"若检察机关怠于履行自身职责或者不当履行自身职责,将给公益诉讼带来不可估量的损失,又因缺乏直接利害关系人的监督和关注,有可能逃脱法律的制裁"因此,今后在行政公益诉讼中,必须既坚持检察一体原则,又充分发挥检察机关办案单位和人员的积极性主动性。当前各项方案制度,基本由最高人民检察院制定,下级检察机关和工作人员的参与程度较低,使得政策制定,难以体现基层第一线办案人员的意见建议。若能在宏观政策制定中,强化基层检察机关和第一线办案人员的参与度,健全检察机关参与公益诉讼的监督措施,建立检察机关工作人员参与行政公益诉讼奖惩措施,必将提高办案人员的积极性和主动性,有利于建立检察机关提起公益诉讼工作的制度体系和工作运行机制,培养一支专业化的队伍。
? ? ? ?近年来,环境公益诉讼从无到有,从理论到实践取得了较快的发展。随着试点范围扩大和试点时间推移,一些问题和矛盾正逐渐浮出水面,如果不能妥善处理实践中出现的种种问题,将难以真正突破制度的瓶颈。我们还应深入研究存在问题的根源,积累成功的经验,逐步完善环境公益诉讼制度,维护国家利益和社会公共利益。
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